山脇　啓造

　本日は、日本の外国人政策をめぐる二重構造について報告します。結論を先に述べると、日本では長年、移民政策を否定する言説が維持されてきた一方で、外国人の受入れと定住は着実に進行してきました。この言説と現実の乖離が、近年、政府に対する国民の不信と自治体の疲弊を生み出しており、現在、この構造自体が揺らぎ始めているというのが私の問題提起です。

移民政策の否定と新移民政策

　安倍首相は2014年4月に開かれた経済財政諮問会議と産業競争力会議の合同会議において、外国人材の積極的な活用を進める一方で、「移民政策と誤解されないように配慮」すると発言しました¹。ここで重要なのは、外国人材の活用を進めるという方針と同時に、それが移民政策ではないという説明が繰り返されるようになった点です。この段階では、移民政策とは何かという明確な定義は示されていませんが、国民の反発や不安を回避するための政治的言説として、移民政策否定が次第に定着していきました。

　転機となったのが2018年6月です。安倍首相は国会の国家基本政策委員会合同審査会において、移民政策を「国民の人口に比して一定程度のスケールの外国人及びその家族を、期限を設けることなく受け入れることによって国家を維持していこうとする政策」と定義しました²。ここでは、一定規模であること、家族を含むこと、期限を設けない、すなわち永住を前提とすること、そして国家維持を目的とすることという、非常に限定的な条件が示されています。この定義によって、日本は移民政策をとっていないという主張が、単なる政治的説明ではなく、定義を伴ったものとして確立されました。その後の政権においても、この定義が修正されることはなく、移民政策否定の立場は踏襲されています。

　しかし、国際的に共有されている移民政策の理解は、これとは大きく異なります。国際的には、移民政策とは、永住か一時滞在かを問わず、外国人の入国、滞在、そして統合を管理する政策を指します。この国際的定義から見ると、日本が2018年12月の入管法改定で打ち出した特定技能制度、すなわち、第1号は単身の外国人労働者を期限付きで受け入れ、第2号になると家族帯同を認め、定住も可能となる政策も移民政策と言えます。ここに、後に顕在化する二重構造の基盤があります。なお、ここで私が用いている「新移民政策」という表現は、日本政府自身の公式用語ではなく、2018年の政策転換を踏まえて、「新移民政策」と呼んでいます。

二重構造の顕在化と国民の不信

　日本では、言説のレベルでは移民政策を否定し続けながら、政策の実態としては外国人材の受入れを拡大してきました。2018年以降、特定技能制度が創設され、外国人労働者の受入れは明確に拡大します。同時に、「外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策」などを通じて、共生政策も進められてきました。つまり、日本の外国人政策は、移民政策を否定しつつ、外国人を受け入れ、共生社会づくりを進めるという、内在的に矛盾を抱えた構造を持つようになったのです。これを私は「二重構造」と呼んでいます。

　この二重構造は、コロナ後に急速に顕在化しました。外国人労働者の受入れが再開・拡大され、外国人住民は３年間で約100万人も増加しました。外国人材として受け入れられた人びとが、地域に暮らす外国人住民となり、生活者としての課題が顕在化しています。その結果、治安、社会保障、教育などをめぐる不安が急速に広がり、政府に対する国民の不信も強まっていきます。しかし、政府が移民政策を否定しているため、批判の声は制度や政策の改善につながらず、「大量移民」や「外国人優遇」といった感情的な言説として噴出します。そして、不満や不安の矛先は、必ずしも国に向かうのではなく、日常的に外国人住民をサポートする自治体に向けられています。その結果、対応に追われる自治体職員はどんどん疲弊していきます。ここで生じているのは、言説と現実の乖離が国民の不信を生む中で、自治体にその対応が委ねられるという構造です。その結果、世論の分断と自治体の疲弊が同時に進行しています。

自治体の役割と限界

　自治体は近年になって突然、外国人住民への対応を始めたわけではありません。1990年代以降、東海地方や北関東を中心に外国人労働者の定住が進み、教育、医療、住宅、防災といった分野で、住民としての外国人への対応が不可避となりました。こうした経験を背景に、2001年には外国人集住都市会議が設立され、2004年には多文化共生推進協議会が発足します。自治体レベルでは、国の明確な方針がない中で、試行錯誤を重ねながら共生施策が積み上げられてきました。その中で、「多文化共生」が政策用語として定着しました。

　日本における「多文化共生」の取り組みの特徴は、1995年の阪神・淡路大震災を契機とする外国人支援の経験、2006年の総務省による多文化共生プラン、さらには2009年以来の欧州評議会のインターカルチュラル・シティ・プログラム（ICC）との政策交流を通じて、日本の自治体は独自の共生モデルを発展させてきました³。日本を代表する多文化共生の先進自治体である浜松市と静岡県はいずれもICCに加盟しました。

　今では、多文化共生は単なる共存ではなく、相互の交流や関係性、すなわちインターアクション（interaction）を重視している点を特徴と呼べるかもしれません。私は多文化共生政策を、自治体主導で進められてきた日本型の統合政策、すなわちボトムアップ型の統合政策と位置づけています。

　しかし現在、この二重構造は大きな負荷を受けています。移民政策を否定したまま、外国人の受入れと定住化が進み、その対応が自治体に委ねられるという構造は、もはや安定的とは言えません。これまでは、自治体の努力によってかろうじて支えられてきましたが、受入れ規模の拡大と世論の分断の中で、限界が見え始めています。

今後の課題

　第一に、外国人材受入れに関する国民的合意が不可欠です。そのためには、外国人材受入れのメリットとデメリットをめぐるデータを整備し、どの分野で、どの程度受け入れるのかを明確に示した上で、冷静な議論の土台をつくる必要があります。

　第二に、共生政策、すなわち統合政策の制度化です。法制度、行政組織、国と自治体の役割分担、さらには企業の責務を明確にし、共生社会づくりを個々の自治体の努力に委ねる構造から脱却することが求められます。昨日の新聞報道にあったように、日本語と日本の文化や生活習慣などを学ぶ「社会包摂プログラム」も必要だと思います。

結語

　日本政府はこれからも移民政策の否定を続けたほうがよいでしょうか。2010年代には政治的コストを下げるために有効だったかもしれませんが、言説と現実の乖離が国民の不信を生むとともに、その対応を委ねられた自治体が疲弊する構造は、あまりに社会的コストが高いのではないでしょうか。

　問題は移民政策をとるか否かではありません。問われているのは、どのような移民政策をとり、それをどのように社会に発信するのかという点です。どのような移民政策とは、どの分野でどのぐらいの外国人材を受入れ、一時滞在型と定住・永住型の受入れの最善の組み合わせは何かを探り、社会統合のための制度をどのように設計するかということを指します。そして、どのように社会に発信するのかというのは、なぜ外国人材を受け入れるのか、どのような人をどの程度、どの期間受け入れるのか、家族帯同や定住をどう位置づけるのか、こうした点を正面から国民に説明することではないでしょうか。

¹ 第2回経済財政諮問会議・産業競争力会議合同会議議事録（2014年4月4日）
　https://www5.cao.go.jp/keizai-shimon/kaigi/minutes/2014/index.html#tab0319
² 第196回国会国家基本政策委員会合同審査会（2018年6月27日)
　https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kaigiroku.nsf/html/kaigiroku/008819620180627002.htm
³ 2009年以来の日本の自治体とインターカルチュラル・シティプログラムに加盟する欧州や韓国、豪州の自治体の政策交流については、国際交流基金の関連サイト参照。
　https://www.jpf.go.jp/j/project/intel/exchange/organize/intercultural/
　
（本稿は、政治社会学会移民難民部会が主催した国際シンポジウム「国際的な移民排斥の時代における日本の外国人政策―「秩序ある共生」はいかにして可能か―」（2025年12月20日、東洋英和女学院大学大学院）における報告原稿である。）

Denial of Immigration Policy and the Expansion of Foreign Worker Admission: Public Distrust and the Burden on Local Governments Generated by the Gap Between Discourse and Reality

Yamawaki Keizo

Today, I will discuss what I call the dual structure of Japan's immigration policy. To summarize my argument at the outset, while Japan has long maintained a discourse that denies the adoption of an immigration policy, the admission and settlement of foreign nationals have steadily progressed in practice. This gap between discourse and reality has, in recent years, generated growing public distrust of the national government and placed excessive burdens on local governments. My central argument is that this very structure is now under significant strain and beginning to destabilize.

Denial of immigration policy and new immigration policy

In April 2014, then Prime Minister Abe Shinzo stated at a joint meeting of the Council on Economic and Fiscal Policy and the Industrial Competitiveness Council that while Japan would promote the active utilization of foreign human resources, care should be taken to avoid the misunderstanding that this amounted to an immigration policy. What is important here is that the promotion of foreign labor was accompanied, from the outset, by repeated assurances that Japan was not adopting an immigration policy. At this stage, no clear definition of immigration policy was provided. Nevertheless, the denial of immigration policy gradually became entrenched as a political discourse aimed at avoiding public backlash and anxiety.

A turning point came in June 2018. In a Diet session, Prime Minister Abe explicitly defined immigration policy as "a policy whereby the state seeks to sustain itself by accepting, without setting a time limit, a certain scale of foreign nationals and their families relative to the size of the national population." This definition imposed highly restrictive conditions: a certain quantitative scale, the inclusion of family members, admission without time limits, implicitly permanent residence, and the explicit purpose of sustaining the nation. This definition has established the claim that Japan does not have an immigration policy, not merely as a political statement, but as one grounded in a specific definition. Subsequent administrations have neither revised nor rejected this definition, and the stance of denying immigration policy has continued to be upheld.

However, the internationally shared understanding of immigration policy differs significantly from this narrow definition. Internationally, immigration policy generally refers to how states manage the admission, residence, and integration of foreign nationals, regardless of whether their stay is temporary or permanent. From this international perspective, Japan's Specified Skilled Worker program introduced through the 2018 revision of the Immigration Control Act, under which Category I admits single foreign workers on a fixed-term basis, while Category II allows family accompaniment and makes long-term settlement possible, can also be regarded as an immigration policy. It is here that the foundations of the dual structure that would later become apparent were laid. The term "new immigration policy" used here is not an official term employed by the Japanese government, but a term used here in light of the policy shift since 2018.

Manifestation of the dual structure and public distrust

In Japan, immigration policy has continued to be denied at the level of discourse, while in practice the admission of foreign workers has expanded. Since 2018, the Specified Skilled Worker program has been introduced, leading to a clear increase in the intake of foreign labor. At the same time, cohesion policies--such as the Comprehensive Measures for the Acceptance and Coexistence of Foreign Human Resources--have been promoted. In other words, Japan's immigration policy has come to embody an internally contradictory structure: denying immigration policy while simultaneously admitting foreign nationals and promoting cohesion. This is what I refer to as Japan's dual structure.

This dual structure became particularly visible in the post-COVID period. As the admission of foreign workers resumed and expanded, the number of foreign residents increased by approximately one million over the course of just three years. Foreign workers admitted as "foreign human resources" have consequently become foreign residents living in local communities, bringing everyday social issues to the fore as matters of settlement and daily life. As a result, concerns regarding public safety, social security, and education spread quickly among the general public, and public distrust toward the government intensified. However, because the government continues to deny that it is pursuing an immigration policy, critical voices have not been channeled into institutional or policy reform. Instead, they have erupted as emotional narratives such as "mass immigration" or "preferential treatment for foreigners."

Consequently, the targets of public dissatisfaction and anxiety have not been the national government, but rather local governments that provide day-to-day support for foreign residents. As a result, local government officials are increasingly exhausted as they are overwhelmed by the need to respond. As a result, local government officials are increasingly exhausted by the growing demands placed on them to respond to public concerns. What has emerged is a structure in which the gap between official discourse and social reality generates public distrust, while responsibility for addressing its consequences is delegated to local governments. As a result, social polarization and the exhaustion of local governments are advancing simultaneously.

Role and limits of local governments

Local authorities did not suddenly begin addressing the needs of foreign residents in recent years. Since the 1990s, the settlement of foreign workers--particularly in regions such as Tokai and northern Kanto--has made it unavoidable for municipalities to address issues in education, healthcare, housing, and disaster preparedness as matters of resident governance. Against this background, the Council of Municipalities with a Large Foreign Population was established in 2001, followed by the formation of the Multicultural Cohesion Promotion Council in 2004. In the absence of clear national guidance, local governments accumulated cohesion policies through trial and error, during which tabunka kyosei　became established as a policy term.

The distinctive feature of tabunka kyosei lies in its emphasis not on mere coexistence but on interaction. Drawing on experiences of foreign resident support following the 1995 Great Hanshin-Awaji Earthquake, the Ministry of Internal Affairs and Communications' 2006 Tabunka Kyosei Promotion Plan, and policy exchanges with the Council of Europe's Intercultural Cities Programme since 2009, Japanese municipalities have developed its own model of cohesion. Hamamatsu City and Shizuoka Prefecture, both recognized as leading examples of tabunka kyosei in the country, joined the Intercultural Cities Programme. Today, tabunka kyosei in Japan can be characterized by its emphasis on interaction rather than simple coexistence. I position tabunka kyosei policies as a Japanese-style integration policy that has been developed in a bottom-up manner, led by local governments.

At present, however, this dual structure is under considerable strain. A system in which immigration policy continues to be denied, even as the admission and settlement of foreign nationals expand, and where the response is left to local governments closest to the everyday sites, can no longer be considered stable. I refer to this situation as a dual structure under strain. This structure is not sustainable.

Challenges ahead

First, it is essential to build a national consensus regarding the admission of foreign workers. This requires the systematic presentation of data on both the benefits and costs of admitting foreign workers, and a clear articulation of the sectors and scale of admission, thereby creating a foundation for calm and informed public debate.

Second, integration or cohesion policies must be institutionalized. This includes clarifying legal frameworks, administrative structures, the division of roles between national and local governments, and the responsibilities of the businesses. Japan must move beyond a system in which cohesion depends mostly on the efforts of individual municipalities.

Conclusion

Should the Japanese government continue denying immigration policy? A structure in which the gap between discourse and reality generates public distrust　and responsibility for addressing it is left to local governments is no longer sustainable. However, the core issue is not whether Japan should adopt an immigration policy. Rather, what is being questioned is what kind of immigration policy Japan should pursue, and how that policy should be communicated to society.

By "what kind of immigration policy," I mean determining which sectors should admit foreign workers and in what numbers; exploring the optimal balance between temporary stay-based admission and pathways toward settlement or permanent residence; and designing institutional frameworks for social integration.

And by "how that policy should be communicated to society," I mean explaining clearly and directly to the public why foreign workers are being admitted, who is to be admitted and in what numbers, for how long, and how family accompaniment and settlement are to be positioned within the overall policy framework.

(This is the presentation script for the international symposium, "Japan's Immigration Policy in an Era of Global Anti-Immigrant Sentiment: How Can 'Orderly Cohesion' Be Achieved?", organized by the Immigration and Refugee Subcommittee of the Association for the Study of Political Society, held on 20 December 2025 at the Graduate School of Toyo Eiwa University, Tokyo.)