山脇　啓造

　本日は、欧州評議会が進めている「インターカルチュラル・シティ・プログラム」（ICC）を軸に、日本での展開、さらに韓国やオーストラリアでの動きも紹介しながら、多文化共生とインターカルチュラリズムの関係、そして今後の展望についてお話したいと思います。

インターカルチュラル・シティとは

　インターカルチュラル・シティとは、移民などによってもたらされる多様性を、社会の不安要因や脅威として捉えるのではなく、都市の活力や発展につながる「資源」として捉え直そうとする考え方です。重要なのは、多様性が存在すること自体ではなく、それをどのように政策として活かすのか、という点にあります。

　この取り組みは、2008年の欧州異文化間対話年と異文化間対話白書を契機に、欧州評議会のイニシアティブによって始まりました。欧州評議会は、人権、民主主義、法の支配を基本理念とする国際機関で、1949年に設立され、現在46か国が加盟しています。プログラムは2008年に11都市から始まりましたが、現在では約160都市にまで拡大しています。欧州だけでなく、トルコ、モロッコ、オーストラリア、カナダ、メキシコ、韓国、そして日本と世界各地に広がっています。2015年に、欧州評議会の閣僚委員会勧告により、インターカルチュラルな統合（intercultural integration）が、自治体だけでなく、加盟各国の統合政策としても推奨され、2022年には、国、地方政府、自治体の多元的ガバナンスとして推奨されました。これは、インターカルチュラルな考え方が、理念の段階を超えて、政策として定着したことを意味します。

　インターカルチュラルなアプローチでは、統合を四つの要素で捉えています。それが、平等、多様性、インターアクション、そして積極的な市民参加です。差別をなくすことや多様性を尊重することは前提ですが、それだけでは不十分だと考えます。異なる背景をもつ人々の間に、「出会い」や「関係性」を生み出し、社会参加につなげていくことが重視されます。この点が、従来の多文化主義的アプローチとの主な違いとなります。

日本での展開

　日本は1996年に欧州評議会にオブザーバー参加しました。ICCが始まった翌年の2009年から、国際交流基金のイニシアティブで、日本の自治体関係者が欧州に派遣され、また欧州の関係者を日本に招く交流が進みます。2010年には、スイスやイタリアに日本の自治体関係者が派遣され、私も参加しました。そこで、移民がもたらす多様性を活かし、積極的にインターアクションを進める欧州都市の実践に強い衝撃を受けました。そして、私はインターカルチュラル・シティの取組みが日本の多文化共生の参考になると考え、欧州と日本、そして韓国の自治体首長によるサミットの東京での開催を国際交流基金に提案しました。

　2012年1月に東京で、日韓欧多文化共生都市サミットが初めて開催され、日本からは浜松市長、新宿区長、大田区長が参加しました。そして第2回のサミットが浜松で、第3回のサミットが韓国の安山で開催されました。2015年には、外国人集住都市会議が規約を改正し、ICCの観点を参考に、「外国人住民のもつ多様性を都市の活力として位置づける」ことを明確にします。

　2017年には、浜松市が日本で初めてインターカルチュラル・シティに加盟しました。浜松市は、外国人住民が多いというだけでなく、多文化共生を都市ビジョンとして積極的に位置づけてきた自治体です。世界都市化ビジョン（2001年、2007年）を策定した後、2013年に多文化共生都市（Intercultural City）ビジョンを策定し、2018年と2023年に改訂しています。ICC加盟後、ICCセミナーを開催し、欧州や豪州、韓国の加盟都市との交流を進めてきました。2020年の総務省の「地域における多文化共生推進プラン改訂版」にも「都市の国際連携」が盛り込まれ、ICCが紹介されました。

　2021年は日本の欧州評議会オブザーバー参加25周年の年でした。外務省のイニシアティブによって、自治体職員向けのインターカルチュラル・シティ入門ブックレットを日英で刊行しました。また、オンライン・セミナーが日本語と英語で一回ずつ開催され、後者では、日本の多文化共生の経験が、世界に発信されました。2022年には、ブックレットをもとに、欧州、日本、韓国、オーストラリアにおけるICCの実践をまとめた書籍も出版されています。2022年のICC年次会合では、多言語主義をテーマとするセッションがあり、私は「やさしい日本語」について報告しました。

　2024年には浜松でICCの国際シンポジウムが開催され、スポーツや国際連携が議論されました。そして2025年8月、静岡県がICCに加盟しました。日本からICCに参加する2番目の自治体となります。これは、市町村にとどまらず、県レベルでインターカルチュラルな視点が導入される重要な動きです。

韓国とオーストラリアでの展開

　韓国では、2012年の第1回日韓欧多文化共生サミットに参加した安山市のイニシアティブで、全国多文化都市協議会が設立されました。2020年以降、安山市、ソウル市九老区、牙山市、金浦市と加盟が続き、インターカルチュラル・シティのネットワークが急速に広がっています。2025年には、欧州評議会によるアサン市の視察や、安山市での加盟5周年記念国際シンポジウムも開催されました。

　オーストラリアでは、2017年にバララット市が加盟したのを皮切りに、4都市がICCに参加しています。また、オーストラリアでは、カナダと異なり、連邦政府ではなく、州政府が多文化法を制定していますが、2021年の南オーストラリア州の多文化法では、多文化主義と並んでインターカルチュラリズムの推進も位置づけられています。2024年7月の連邦政府の多文化枠組みレビューでもインターカルチュラリズムへの言及があり、2025年9月のビクトリア州の多文化レビューもインターカルチュラリズムを取り上げていて、基礎自治体から州政府や連邦政府への広がりが伺えます。

多文化共生とインターカルチュラリズム

　ここで、日本の多文化共生の歴史を簡単に振り返りたいと思います。1995年の阪神淡路大震災では、外国人被災者支援に取り組む市民団体が「多文化共生センター」を立ち上げ、多文化共生を掲げる市民団体や自治体が全国に広がりました。2001年に外国人集住都市会議が、2004年に多文化共生推進協議会が設立され、多文化共生を唱えます。こうした動きを受け、2006年には総務省の「地域における多文化共生推進プラン」が策定され、これを契機に全国の都道府県や大都市を中心に多文化共生プランの策定が進みます。2025年7月の全国知事会の青森宣言が「排他主義、排外主義を否定し、多文化共生社会を目指す」ことを謳ったように、多文化共生は政策用語として、そして自治体の理念として、定着したと言ってよいでしょう。

　多文化共生とインターカルチュラリズムの共通点は、「共存」ではなく「共生」を目指している点です。近年、日本では "multicultural coexistence"という英訳から、"intercultural cohesion"へと見直す動きも見られます。これは、単に文化が並存するのではなく、社会全体のまとまり、信頼、連帯を重視する姿勢を反映しています。

今後の課題

　自治体にとって、インターカルチュラル・シティへの参加は、国際的な知見の共有、政策評価、都市プロモーションといった多くのメリットがあります。日本では、国際交流基金や外務省がICCの普及を支えています。

　一方で、課題も明確です。第一に、国民感情です。特に2025年7月の参議院選挙以来、外国人に対する国民感情は急速に悪化し、外国人支援や多文化共生に取り組む自治体に対する反発も起きています。第二に、国の政策との整合性です。政府は2014年以降、移民政策を否定しつつ、外国人材の受入れ拡大を進めてきました。本来、多文化共生や社会統合は、国と自治体が連携して取り組むべきですが、日本は国の体制整備が遅れています。第三に、自治体職員の専門性と英語力です。欧州では、各自治体のICC担当者は基本的に異動することなく、専門性を高め、国際的な人脈を築いていきますが、日本では、スペシャリストよりジェネラリストを育成するのが基本のため、職員の専門性を高めるのが難しいのが現状です。また国際的なネットワークを築くためには英語力も必要です。

　こうした課題を乗り越えるためにも、自治体が単独で取り組むのではなく、国内外のネットワークを生かすことで、自らの正統性を高めることができるでしょう。そして、静岡から世界へ発信し、他の同志と力をあわせ、インターカルチュラルな未来を創ることを期待しています。

＊本稿は静岡県主催の静岡インターカルチュラルシンポジウム（2025年12月15日、静岡市）における基調講演「静岡から世界へーインターカルチュラルな未来を創る」の原稿である。

From Shizuoka to the World: Creating an Intercultual Future

Yamawaki Keizo

Today, I would like to discuss the Intercultural Cities Programme (ICC) promoted by the Council of Europe, its development in Japan, and developments in South Korea and Australia, while exploring the relationship between tabunka kyosei and interculturalism, as well as future prospects.

What is an Intercultural City？

The Intercultural City approach seeks to reframe diversity brought about by migrants not as a source of social anxiety or threat, but as a resource that contributes to urban vitality and development. What matters is not simply the existence of diversity, but how it is leveraged through policy.

This program began with the Council of Europe's initiative, in connection with the 2008 European Year of Intercultural Dialogue and the White Paper on Intercultural Dialogue. The Council of Europe is an international organization founded in 1949 with fundamental principles of human rights, democracy, and the rule of law, currently comprising 46 member states. The programme started with 11 cities in 2008 but has now expanded to approximately 160 cities. It has spread beyond Europe to Turkey, Morocco, Australia, Canada, Mexico, South Korea, and Japan. In 2015, the Council of Europe's Committee of Ministers adopted a recommendation encouraging member States to apply an intercultural integration approach in their migrant integration policies. In 2022, another recommendation called on member States to promote multilevel policies and governance for intercultural integration at national, regional and local levels. This signifies that the intercultural approach has moved beyond the concept to become established as policy.

Intercultural approaches view integration through four elements: equality, diversity, positive interaction, and active citizenship and participation. While eliminating discrimination and respecting diversity are prerequisites, they are considered insufficient on their own. Creating "encounters" and "relations" between people of different backgrounds and connecting them to social participation is emphasized. This represents a major difference from traditional multicultural approaches.

Development in Japan

Japan became an observer to the Council of Europe in 1996. Starting in 2009, the year after ICC began, the Japan Foundation promoted the dispatch of Japanese local government officials to Europe and invited European counterparts to Japan. In 2010, a Japanese delegation was dispatched to Switzerland and Italy, and I was one of them. There, I was strongly impressed by the practices of European cities that leveraged the diversity brought by migrants and promoted positive interactions.

I then considered that the Intercultural Cities initiative could serve as a reference for Japan's tabunka kyosei and proposed to the Japan Foundation to host a summit of mayors from Europe, Japan, and South Korea in Tokyo.

In January 2012, the first Asia-Europe Summit of Intercultural Cities was held in Tokyo, with participation from the mayors of Hamamatsu City, Shinjuku City, and Ota City from Japan. The second summit was held in Hamamatsu, and the third summit was held in Ansan, South Korea. In 2015, the Council of Municipalities with Large Foreign Populations revised its regulations to explicitly "position the diversity brought by foreign residents as urban vitality," drawing on ICC perspectives.

In 2017, Hamamatsu City became the first Japanese city to join the Intercultural Cities network. Hamamatsu is a local government that has not only had a large foreign resident population but has actively positioned tabunka kyosei as an urban vision. After formulating the World City Vision (2001, 2007), they established the Intercultural City Vision in 2013, revising it in 2018 and 2023. Following ICC membership, they have held ICC seminars and promoted exchanges with member cities in Europe, Australia, and South Korea. The 2020 revised version of the Ministry of Internal Affairs and Communications' "Promotion Plan for Tabunka Kyosei in Local Communities" also incorporated "international cooperation among cities" and introduced ICC.

2021 marked the 25th anniversary of Japan's observer participation in the Council of Europe. Through the Ministry of Foreign Affairs' initiative, an Intercultural Cities introductory booklet for local government officials was published in Japanese and English. Additionally, online seminars were held once each in Japanese and English, with the latter sharing Japan's tabunka kyosei experience with the world. In 2022, a book was also published that compiled ICC practices in Europe, Japan, South Korea, and Australia based on the booklet. At the 2022 ICC annual meeting, there was a session themed on multilingualism, where I reported on Yasashii Nihongo, or plain and caring Japanese.

In 2024, an ICC international symposium was held in Hamamatsu, discussing sports and international cooperation. Then in August 2025, Shizuoka Prefecture joined ICC. It became the second local government from Japan to participate in ICC. This is a significant development where an intercultural perspective is being introduced not just at the municipal level, but at the prefectural level.

Developments in South Korea and Australia

In South Korea, the National Multicultural Cities Association was established through the initiative of Ansan City, which participated in the first Asia-Europe Summit of Intercultural Cities in 2012. Since 2020, memberships have continued with Ansan City, Seoul's Guro District, Asan City, and Gimpo City, with the Intercultural Cities network rapidly expanding. In 2025, the Council of Europe's inspection of Asan City and the 5th anniversary international symposium in Ansan City were also held.

In Australia, starting with Ballarat City's membership in 2017, four cities have participated in ICC. Additionally, in Australia, unlike Canada, state governments rather than the federal government have enacted multicultural laws, but South Australia's 2021 multicultural law positions the promotion of interculturalism alongside multiculturalism. The federal government's Multicultural Framework Review in July 2024 also mentioned interculturalism, and Victoria's Multicultural Review in September 2025 also addressed interculturalism, showing expansion from local governments to state and federal governments.

Tabunka Kyosei and Interculturalism

Here, I would like to briefly review the history of tabunka kyosei in Japan. During the 1995 Great Hanshin-Awaji Earthquake, citizen groups working to support foreign disaster victims established a "Tabunka Kyosei Center," and citizen groups and local governments working for tabunka kyosei spread nationwide. In 2001, the Council of Municipalities with Large Foreign Populations was established, and in 2004, the Council for the Promotion of Tabunka Kyosei was established, both advocating for tabunka kyosei. In response to these movements, the Ministry of Internal Affairs and Communications' "Promotion Plan for Tabunka Kyosei in Local Communities" was formulated in 2006, which prompted the formulation of tabunka kyosei plans centered on prefectures and major cities nationwide. As the July 2025 Aomori Declaration of the National Governors' Association proclaimed "rejecting exclusionism and xenophobia, and aiming for a tabunka kyosei society," it can be said that tabunka kyosei has become established as a policy term and as a vision for local governments.

The common point between tabunka kyosei and interculturalism is that they aim for "cohesion" rather than "coexistence." Recently in Japan, there has been a movement to reconsider from the English translation "multicultural coexistence" to "intercultural cohesion." This reflects an attitude that emphasizes social unity, trust, and solidarity as a whole, rather than simply having cultures existing side by side.

Challenges

For local governments, participation in Intercultural Cities Programme offers many benefits including sharing international knowledge, policy evaluation, and city promotion. In Japan, the Japan Foundation and the Ministry of Foreign Affairs support the dissemination of ICC.

However, challenges are also clear. First, public sentiment. Particularly since the July 2025 House of Councillors election, public sentiment toward foreign nationals has rapidly deteriorated, with backlash occurring against local governments working on foreign resident support and tabunka kyosei. Second, consistency with national policy. Since 2014, the Japanese government has advanced the expansion of admitting foreign workers while denying immigration policy. In general, tabunka kyosei and social integration should be addressed through cooperation between the national and local governments, but in Japan, the establishment of a national system has been delayed. Third, the expertise and English proficiency of local government staff. In Europe, ICC staff members at each local government basically do not transfer and develop expertise while building international networks, but in Japan, the basic approach is to cultivate generalists rather than specialists, making it difficult to enhance staff expertise. English proficiency is also necessary to build international networks.

To overcome these challenges, local governments can enhance their own legitimacy by leveraging domestic and international networks rather than working in isolation. I hope that Shizuoka will reach out to the world and unite with its peers to create an intercultural future.

*This is the manuscript of the keynote speech, "From Shizuoka to the World: Creating an Intercultural Future," at the Shizuoka Intercultural Symposium (15 December 2025, Shizuoka City), hosted by the Shizuoka Prefectural Government.